Último Censo: Coparticipación y después

Por Alessandra Minnicelli.

El 27 de octubre se van a cumplir diez (10) años del último Censo Nacional. Se cumplen diez años de la muerte de Néstor Kirchner. Se cumplen diez años del principio del fin de un Modelo Nacional y Popular, en el que muchos creímos, muchos lo entendimos, y muchos lo queremos. ¿Es el principio del fin del federalismo?

Dicen que Perón cuando volvió al País en 1973 y vio el desastre hecho en nuestro sistema federal desde 1955, no limito su análisis de la crisis a las repercusiones fiscales o presupuestaria, sino que entendió que la Política del Liberalismo había sumido a las Provincias en un “estado de subordinación económica que les quitaba ímpetu político”, y que en ese momento dijo que “una Provincia no puede ser políticamente autónoma sin serlo económicamente “(sic Alberto González Arzac).

Sin duda los procesos de conformación de los Estados Nacionales durante el siglo XIX, tienen distintos enfoques metodológicos y conceptuales que van delineando conceptos como Federalismo y Republicanismo. No es este el momento ni el lugar quizás para recrearlos, pero si para identificar algunos de los interrogantes que antes como ahora siguen vigentes y sin solución y son los que no logran destrabar el concepto de UNIDAD NACIONAL tan mentado.

La organización nacional iniciada desde la disolución del vínculo colonial explicito y las fuerzas provinciales contrapuestas —verdaderos Estados soberanos e independientes desde 1820—, cambiaron su orientación para crear un Estado federal en 1853.

Ese año se dicta la Constitución Nacional, se definen los lineamientos del sistema político Nacional y se consolida la delegación en el poder nacional de ciertas facultades por parte de los gobiernos provinciales y pese a la escasa historiografía sabemos que la Provincia de Buenos Aires se niega a encolumnarse tras las demás en este sistema político y que conviven así hasta 1862.

Las ex Provincias Unidas del Río de la Plata fueron entre 1853 y 1862, por un lado, Buenos Aires y por el otro la «Confederación» de provincias lideradas por Justo José Urquiza (hasta entonces gobernador de Entre Ríos).

A hoy, acuerdos, pactos fiscales y luchas mediante, es difícil decir que hemos consolidado las estructuras económicas y políticas e institucionales que necesitamos para “UNIDAD NACIONAL”, en realidad ORGANIZACIÓN NACIONAL, menos aún para una Nación JUSTA (socialmente) LIBRE (económicamente) Y SOBERANA (políticamente).

Sin duda también lo nacional, que había sido definido jurídicamente y tenía por ende su basamento en la Constitución Federal y Republicana de 1853, no era sencillo de llevarse a la práctica en las Provincias, ni de interpretarse en forma homogénea en la dirigencia política provincial. Aun hoy no lo es.

La problemática de la Nación, según algunos historiadores – estuvo en el centro de los intercambios materiales y simbólicos que se pretendía apuntalar con la producción y circulación de información fue considerada como un elemento estructurador del orden sociopolítico.

Relatan que el nuevo presidente Bartolomé Mitre ordenó que la documentación que se había recabado durante la vigencia del Archivo —así como el resto de la existente en Paraná— fuese trasladada a Buenos Aires tras la derrota de la Confederación por las fuerzas porteñas en la batalla de «Pavón» y que una situación similar se produjo respecto de la labor desarrollada en el ámbito estadístico y en el de la justicia federal.

El Departamento de Estadística, que se había creado en Paraná en 1856, fue unificado con la Oficina de Estadística Nacional por decreto presidencial en abril de 1864. Este organismo debía efectuar el censo nacional, que era otro de los requerimientos constitucionales pues de eso sabemos que depende la definición de los mecanismos de obtención y aplicación (y distribución) de los recursos públicos. Lo más importante del Presupuesto Nacional.

Nótese que a hoy no haber cumplido con la cláusula transitoria sexta de la Constitución de 1994 (que impone que el régimen de coparticipación y la reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996); parece habilitar la violación del sistema constitucional legal de Coparticipación Federal de Impuestos.

La Coparticipación Federal, que por definición es el sistema de rango constitucional en nuestro país que tiene por objeto coordinar la distribución del producido de los tributos impuestos por el Estado Federal, en virtud de una delegación efectuada por las Provincias a la Nación, (porque las Provincias son anteriores a la Nación y lo dice claramente el preámbulo de la Constitución).

Es entonces la Nación quien debe recaudar las contribuciones, retener su porción y redistribuir el resto entre aquellas y la CABA -incorporada al sistema con la reforma constitucional de 1994.

El artículo 75, inc.2 de la CN establece entre las atribuciones del Congreso de la Nación Argentina la de imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias, por un lado, y por otro, la de imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan, estableciendo que ambas son coparticipables, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación especifica.

De allí surge entonces que los recursos que se distribuyen son:

a) Las contribuciones indirectas internas que se establezcan por ley del Congreso de la Nación.

c) Las contribuciones directas que se establezcan por idéntico mecanismo, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación y con el objeto de sostener la defensa, la seguridad o el bienestar general del Estado Federal.

Asimismo, el inc. 2 determina que una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las Provincias, instituirá regímenes de coparticipación de tales contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.

Esta norma se complementa con la disposición de la cláusula transitoria sexta que impone que el régimen de coparticipación y la reglamentación del Organismo Fiscal Federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996; afirmando que la distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de la reforma del régimen no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada; como tampoco podrá modificarse, en desmedro de las provincias, la distribución de recursos vigente.

En cuanto a las pautas de distribución, la constitución establece que deberán adoptarse criterios objetivos de reparto que expresen una relación directa entre las competencias, servicios y funciones a cargo del Gobierno Federal, los Gobiernos de Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los recursos a percibir, debiendo además propender a una distribución igualitaria y solidaria tendiente a lograr un grado equivalente de desarrollo, de calidad de vida y de igualdad de oportunidades en toda la Nación .

En lo que hace al procedimiento parlamentario en sí, el mismo inciso constitucional establece que la ley convenio tendrá como cámara de origen el Senado, que deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara, no pudiendo ser modificada unilateralmente, ni reglamentada, debiendo ser aprobada por las provincias.

Es de destacar que el Senado cuenta entre sus comisiones permanentes con la de coparticipación federal, mientras que en la cámara de Diputados —siempre como revisora—, la comisión competente es la de presupuesto y hacienda, no por la coparticipación en sí misma, sino por tratarse de materia impositiva.

También se impone en nuestra constitución, en el inc. 3 del artículo 75, una mayoría especial distintiva para las leyes que establezcan y/o modifiquen asignaciones específicas de recursos coparticipables, debiendo ser aprobadas por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara.

Por último, se establece que no habrá transferencia de competencias, servicios y funciones sin la respectiva reasignación de recursos y la aprobación por ley del congreso, cuando correspondiere, y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.

Desde este encuadre, y dado que hasta la fecha no se ha cumplido con el mandato temporal que impone la cláusula transitoria sexta, el PEN no está habilitado para aumentar la coparticipación. Por ello el decreto por el cual el ex Presidente Macri incrementó de 1,40% a 3,75% los recursos enviados a la Ciudad de Buenos Aires (CABA) es inconstitucional porque lo hace sobre el monto total recaudado por los gravámenes establecidos en el artículo 2º de la ley nº 23.548 y sus modificaciones.

En mi interpretación el argumento por entonces utilizado de derogar el decreto 705/2003 no es válido.

Veamos, estedecretotiene como antecedente al decreto 692/2001 dictado por el Presidente Duhalde. — Jorge M. Capitanich. — Jorge Remes Lenicov. — Rodolfo Gabrielli., que en el marco de sus atribuciones establecía la equiparación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en lo que respecta al procedimiento de transferencia automática de los fondos coparticipables, por aplicación del artículo 8º de la Ley Nº 23.548.

Pero una cosa es poner operativo el artículo 8 de la ley 23.548 hasta un monto mensual equivalente a la doceava parte del nivel que se establezca anualmente en las leyes de Presupuesto de Gastos y Recursos de la Administración Nacional y otra es modificarlo para triplícalo sin justificación legal y menos aun con el argumento de adecuar su coeficiente de financiamiento mas allá de la doceava parte.

Esto significa entonces que el decreto 705/2003 solo determino que esa doceava parte, es decir que esa participación que le corresponde a la CABA en el régimen de Coparticipación Federal de Impuestos era equivalente al UNO COMA CUARENTA POR CIENTO (1,40%) del monto total recaudado por los gravámenes establecidos en el Artículo 2º de la Ley Nº 23.548 y sus modificaciones, dándole DE ESA FORMA igual tratamiento que al resto de las jurisdicciones. (Es decir una participación compatible con los niveles históricos, la que no podía ser inferior en términos constantes a la suma transferida en 1987.).

La crisis del Federalismo no es nueva, el desequilibrio político con predominio porteño va haciendo que cada día la dependencia de las Provincias del Estado Nacional sea mayor y que las competencias y la distribución de competencias entre ambos siga siendo un tema académico del derecho constitucional pero que en la práctica no tiene un reflejo cierto en el lugar donde debe debatirse que es el Congreso Nacional.

No es el Poder Ejecutivo, no es el Poder Judicial el competente en el marco de un Régimen Federal Autónomo, como es el nuestro. la desigual distribución de la riqueza, no se logra con libretos ni con intercambios materiales y simbólicos, tampoco con la producción y circulación de información fue considerada como un elemento estructurador del orden socio-político, como imaginó el Presidente Mitre.

Se logra con estadísticas precisas obtenidas en Censos Nacionales en principio de población y de riquezas naturales que forman el Patrimonio Nacional, nuestro mayor respaldo de moneda para lograr independencia y soberanía para afuera y mejor distribución de la riqueza para adentro.

Se cumplen diez años del último censo. Se cumplen diez años de la muerte de Néstor Kirchner. Se cumplen diez años del principio del fin del Modelo Nacional y Popular, de un Federalismo Planificado. Y en este marco de ausencia de Planificación federal, -que hizo realidad efectiva la descentralización de la inversión pública para el desarrollo Productivo del País-, de ausencia de distribución equitativa de la coparticipación Federal, es oportuno preguntarnos: ¿Estamos yendo hacia el fin del federalismo?

Evitarlo es posible, solo tenemos que imitar a Rosas y a los caudillos Federales, a Perón y a Néstor Kirchner.