Status Jurídico CABA: el Congreso tiene la palabra por voluntad y elección de las Provincias que lo componen

Por Alessandra Minnicelli.

Hace unos días escribí un twit que decía escuetamente:

Twit publicado el 27 de septiembre en @institucional1

Este twit es el disparador de esta nota, con la que quiero hacer un recontó de información recogida que señala básicamente dos cosas:

1.- Que para la CSJN la CABA no es una Provincia, aunque le aplican normas procesales que lo equiparan a una Provincia al solo efecto de fundar la competencia originaria como lo hace la Procuración en el dictamen que mencionó en el twit

2.- Que, si el Congreso dispusiera el traslado de la Capital Federal, conforme lo autoriza el art. 3º C.N., debería entonces debatís y cambiar su status jurídico para convertirlo en Provincia, cuestión que demanda otros análisis que excede esta nota.

El relato en sitio oficial de CABA, indica el recorrido histórico normativo; 21 de septiembre de 1880 el Congreso Nacional sancionó la Ley N° 1029 que declaró «Capital de la República» al municipio de la Ciudad de Buenos Aires. Y en 1972, se sancionó la «Ley Orgánica de la Ciudad de Buenos Aires» – N° 19.987- que la reconoció como persona jurídica pública estatal.

La Ley 24.309 declarativa de la necesidad de reforma de la Constitución Nacional incluyó entre sus puntos la necesidad de dotar a la Ciudad de Buenos Aires de un status jurídico que reconociera su autonomía. Incluso el «Núcleo de Coincidencias Básicas» en el artículo 2 punto f, preveía que: «a) El pueblo de la ciudad de Buenos Aires elegirá directamente su jefe de gobierno. b) La ciudad de Buenos Aires será dotada de un status constitucional especial, que le reconozca autonomía y facultades propias de legislación y jurisdicción. c) Una regla especial garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación.»

Como expresa la Dra. María Graciela Reiriz en “El Status Jurídico de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y su relación con la Jurisdicción Originaria de la CSJN. “Con ese marco referencial, la Convención Constituyente diseñó:

1. Un régimen permanente para la Ciudad de Buenos Aires (ya sea que deje o no de ser Capital de la República) en las siguientes previsiones:

– art. 129, párrafo 1º (la Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, /…/) y párrafo 3º (el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones).

– art. 45: La Cámara de Diputados se compondrá de representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias, de la Ciudad de Buenos Aires, y de la Capital en caso de traslado;

-art. 54: El Senado se compondrá de tres senadores por cada provincia y tres por la Ciudad de Buenos Aires… Es decir, que no prevé la elección de senadores por la Capital Federal;

– art. 75 inc. 2º sobre “coparticipación de impuestos” en su párrafo 3º establece las pautas para la distribución de los fondos coparticipables entre la Nación, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires; párrafo 5º: toda transferencia de competencias, servicios o funciones requiere: aprobación por ley del Congreso cuando correspondiere, y por la provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su caso; párrafo 6º: el organismo federal que tendrá a su cargo el control y fiscalización de la coparticipación impositiva, según lo determine la ley, deberá asegurar la representación de todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires en su composición.

En cambio, en el párrafo 2º no se prevé que la Ciudad de Buenos Aires concurra a suscribir los acuerdos para establecer la ley convenio de coparticipación de impuestos. Habla sólo de acuerdos entre la Nación y las provincias, como si no le reconociere status jurídico suficiente para suscribir tales acuerdos.

– art. 75, inc. 31: facultad del Congreso de disponer la intervención federal a una provincia o a la Ciudad de Buenos Aires;

– art. 99, inc. 20: facultad del P.E.N. para decretar esas intervenciones federales, en caso de receso del Congreso, tanto a una provincia como a la Ciudad de Buenos Aires;

– art. 125, 2º párrafo: las provincias y la Ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad social para los empleados públicos y los profesionales y las competencias de promoción económica y desarrollo humano (cláusula del progreso).

Debe advertirse que el art. 124, que reconoce los poderes reservados por las provincias (para crear regiones para el desarrollo económico y social y para celebrar convenios internacionales) excluye a la Ciudad de Buenos Aires, declarando que ésta tendrá el régimen que se establezca a tal efecto. También la excluye de la titularidad del dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio.

Las precedentes previsiones se complementan con las siguientes Disposiciones Transitorias:

– D.T. Cuarta: Se refiere al régimen para la elección de los senadores nacionales por cada Legislatura y agrega que “esas reglas serán también aplicables a la elección de los senadores por la Ciudad de Buenos Aires en 1995 por el cuerpo electoral y, en 1998, por el órgano legislativo de la Ciudad”.

– D.T. Décimo Quinta: Regula el período de transición, estableciendo que: a) hasta tanto se constituyan los poderes que surjan del nuevo régimen de autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, el Congreso ejercerá una legislación exclusiva sobre su territorio, en los mismos términos que hasta la sanción de la presente Constitución; b) hasta tanto se haya dictado el Estatuto Organizativo, la designación y remoción de los jueces de la Ciudad de Buenos Aires se regirá por las disposiciones de los arts. 114 y 115 de la Constitución.

2. Un régimen permanente para la Capital Federal (si deja de estar emplazada en la Ciudad de Buenos Aires). Se asienta en las siguientes previsiones:

– art. 3º (no reformado): procedimiento para declarar Capital de la República: ley especial del Congreso, previa cesión hecha por una o más Legislaturas provinciales, del territorio que haya de federalizarse.

– art. 45: asigna diputados elegidos por el pueblo de la Capital, en caso de traslado de la Ciudad de Buenos Aires; -art. 54: no le asigna senadores; -art. 75, inc. 30: consagra la legislación exclusiva del Congreso en el territorio de la Capital de la República.

3. Un régimen de coexistencia (Capital Federal emplazada en la Ciudad de Buenos Aires) previsto en:

– art. 129, 2º párrafo: ley de garantía de los intereses del Estado Nacional, mientras la Ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación. Se sancionó la Ley Nº 24.588 el 8 de noviembre de 1995 (B.O. 30/11/95), conocida como Ley Cafiero y cuya constitucionalidad es materia de controversias, en especial, por reservarse el gobierno nacional su competencia en materia de seguridad y protección de las personas y bienes (jurisdicción sobre la Policía Federal en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires) y en materia de Registro de la Propiedad Inmueble e Inspección General de Justicia.

En el art. 8º se establece la permanencia de la Justicia nacional ordinaria de la Ciudad de Buenos Aires bajo dependencia del Poder Judicial de la Nación, reconociéndole a la Ciudad Autónoma facultades propias de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso-administrativa y tributaria locales. Este tema ha sido ya desarrollado ampliamente por quienes me precedieron en el uso de la palabra. (sic)

El debate por la autonomía de la CABA ha sido uno de los puntos más álgidos de la Convención Constituyente, gran cantidad de los convencionales no querían otorgarle facultades amplias en materia de gobierno, administración y justicia.

Y fue así que, con la sanción de la reforma, el artículo 129 estableció que la Ciudad tendrá un régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción; y su Jefe de Gobierno será elegido directamente por el pueblo.

La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, sancionada el 1 de octubre de 1996, tuvo como uno de sus principales objetos el de afirmar su pretendida autonomía. Organizó y estableció sus instituciones, además de la elección del Jefe de Gobierno, instauró el Poder Judicial que actualmente cuenta con dos fueros: Penal, Contravencional y de Faltas y el fuero Contencioso Administrativo y Tributario. Estableció un Poder legislativo unicameral con 60 legisladores elegidos en elecciones con mandato por cuatro años y renovación de la mitad del cuerpo cada dos.

La pretensión de la Ciudad ha sido tener el mismo status jurídico que las otras 23 provincias que conforman la República Argentina y para ello falta mucho camino por delante.

Entre tanto La CSJS ha sostenido en varios fallos que CABA, luego de la Reforma constitucional de 1994, no es una provincia (conf., CSJN, “Cincunegui c. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires”, del 18.11.99; CSJN, “Fisco Nacional-Administración Federal de Ingresos Públicos-Dirección General Impositiva”, del 16.5.2000 -“El Derecho”, Serie Especial Derecho Constitucional de agosto 25 de 2000-; CSJN, “Rodríguez, Héctor y Otros c. Provincia de Buenos Aires”, del 5.12.2000, pub., en Rev. J.A.S. del semanario 6255, del 18.7.2000; entre otros).

Algunos sostienen que en el año 2019 insinuó un cambio de opinión, pero sin darle tratamiento de provincia.

Para autora citada la intención de los Constituyentes fue preparar, a la Ciudad Autónoma, para convertirla en provincia, si se daba el presupuesto que el Congreso dispusiera el traslado de la Capital Federal, conforme lo autoriza el art. 3º C.N. De ahí el régimen de transición que estatuye, con lo que quedaría pues en claro, que la Constitución no le dio a la Ciudad de Buenos Aires status de provincia, pero pareció sí preverlo para el futuro que pretendía, trasladando la Capital a otro punto de la República (luego del intento frustrado de su traslado a Carmen de Patagones-Viedma y Guardia Mitre, sancionado por Ley Nº 23.512).

Y concluye: de darse el presupuesto previsto (traslado de la Capital), la Ciudad de Buenos Aires sólo podrá adquirir condición de provincia si se observa el procedimiento estatuido en los arts. 13 y 75 inc. 15 de la CN.

Y concluye: “En consecuencia, su status jurídico actual, por amplia que se entienda su autonomía, no suscita la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.”

De Wikipedia compile está apretada, pero precisa síntesis sobre las principales posturas sobre el estatus o naturaleza jurídica de la ciudad de Buenos Aires a partir de 1994 que aconsejó leer en su totalidad para así – con los elementos suficientes – conocer en qué se basa cada argumentación.

Gobierno autónomo:

Para Claudio Kiper Buenos Aires no es una «ciudad autónoma», ni un «estado autónomo», sino una ciudad con «gobierno autónomo», es decir una ciudad autogobernada.

Kiper sostiene que la utilización de la palabra «gobierno autónomo» que utiliza la Constitución Nacional, y no «estado autónomo» o «ciudad autónoma», expresa la voluntad de los constituyentes de limitar la autonomía al gobierno, estableciendo para las facultades legislativas y jurisdiccionales (judiciales) un criterio más acotado de «facultades propias» definidas por la ley reglamentaria dictada por el Congreso Nacional. Para Kiper la condición de estado autónomo en Argentina, solo les corresponde a las provincias. Por esta razón, según Kiper, la Ciudad de Buenos Aires no tiene facultades para tener una justicia civil propia, porque el concepto de «gobierno autónomo» no incluye la noción de un poder judicial propio, sino solo el de «facultades propias de jurisdicción»[i]

Ciudad-estado en camino hacia la autonomía plena:

Para Antonio María Hernández es una «ciudad-estado» en camino hacia la «autonomía plena», que en 2017 aún no la había alcanzado, debido a que muchas áreas institucionales aún están a cargo del Estado federal y son pagadas por toda la población del país.[ii]

Ciudad-estado de estatus inferior a una provincia:

Para Juan Octavio Gauna también es una «ciudad-estado», con un estatus jurídico superior a un municipio, pero inferior a una provincia.[iii]

Municipio con amplio grado de autarquía:

Para Rodolfo Barra es un «municipio», cuya naturaleza como todos los municipios está conferida por las relaciones de vecindad urbana. En su condición de municipio no tiene autonomía sino autarquía, que la reforma constitucional de 1994 concedió en un grado de gran amplitud.[iv]

Municipio federado:

Para Pedro Frías también es un municipio, pero a diferencia de los demás municipios argentinos, integra la federación argentina junto a las provincias.[v]

Ciudad autárquica con una amplia competencia funcional:

Para Miguel Marienhoff, en el régimen constitucional argentino solo las provincias tienen autonomía, debido a que su poder es originario. Las personas públicas cuyo poder es derivado de otro poder, no tienen autonomía, sino autarquía. Por esa razón, para Marienhoff, Buenos Aires no es una ciudad autónoma, sino que es ciudad autárquica con una amplia competencia funcional.[vi]

Persona de derecho público no originada en la voluntad de sus habitantes:

Para Alberto Spota la personería de la ciudad de Buenos Aires se asemeja más a la autarquía que a la autonomía. La razón de ello es que no fue instalada por la voluntad de sus habitantes, sino por una convención reformadora de la Constitución, que podría en el futuro extinguir ese estatus y retornar al estatus anterior u otro que se decida.[vii]

Provincia urbana.

Para Ricardo Ottonello es una «provincia urbana».[viii]

Ciudad constitucional federada.

Horacio Rosatti sostiene que se trata de una «ciudad constitucional federada».[ix]

Autonomía limitada por su rol de capital federal.

Para Jorge Francisco Cholvis es una «ciudad constitucional federada» (conf. Horacio Rosatti), no equiparada a las provincias, con una «autonomía limitada» debido a su doble rol de gobierno local y capital federal. Por esta razón, Cholvis sostiene que el Puerto de Buenos Aires no debe ser transferido a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ya que su dominio y jurisdicción corresponde al Estado federal.[x]

El debate sobre este Municipio Autárquico sin autonomía que es la CABA, sigue abierto.


[i] Kiper, Claudio (4 de marzo de 1997). «Razones que impiden el traspaso de la justicia nacional ordinaria a la Ciudad de Buenos Aires». La Ley.

[ii] Hernández, Antonio María (6 de marzo de 2017). «Otro paso hacia la autonomía plena de la Ciudad de Buenos Aires». La Voz del Interior. Córdoba.

[iii] Gauna, Juan Octavio (1996). «Poder central y poder local». La Ley D: 1497.

[iv] Rodolfo BARRA 16 de agosto de 1996). «Buenos Aires: el Estatuto Organizativo no es Constitución». El Derecho.

[v] Frías, Pedro (1995). «¿Qué autonomía para Buenos Aires?». La Ley C: 1069.

[vi] Marienhoff, Miguel. «La autonomía de la Ciudad de Buenos Aires y la Constitución Nacional de 1994». El Derecho (164): 1113.

[vii] Spota, Alberto (1995). «Naturaleza político-institucional de la ciudad de Buenos Aires en el texto de la Constitución vigente a partir de agosto de 1994». La Ley. A: 967.

[viii] Otonello, Ricardo (1997). «La ciudad de Buenos Aires como provincia urbana». La Ley. B: 1058.

[ix] Rosatti, Horacio D. (2000). «Status jurídico de la ciudad de Buenos Aires». La Ley. E: 165.

[x] Jorge Francisco, Cholvis (19 de diciembre de 2005). «El Puerto Federal Argentino». El Dial (Albremática) VIII (1936)